طرق التعويض عن فسخ العقود الإدارية

التعويض عن فسخ العقود الإدارية

أنواع القرارات الإدارية بشأن العقود الإدارية:

لما كان من المُقرر قانوناً أن القرارات التي تصدرها جهة الإدارة في شأن العقود الإدارية نوعان:

أولهما- يتمثل في القرارات التي تصدرها الإدارة في المراحل التمهيدية للتعاقد، وتسمى هذه القرارات بـ: "القرارات المنفصلة" أو "المستقلة"، مثل قرار لجنة فتح المظاريف وقرار لجنة البت والقرار الصادر بإبرام التعاقد. وهي قرارات إدارية نهائية تخضع لما تخضع له كافة القرارات الإدارية النهائية من أحكام في شأن طلب وقف تنفيذها وإلغائها.

وثانيهما- يتمثل في القرارات التي تصدرها الجهة الإدارية تنفيذاً للعقد الإداري واستناداً إلى نص من نصوصه، كالقرار الصادر بسحب العمل ممن تعاقد معها، والقرار الصادر بمصادرة التأمين، والقرار الصادر بإلغاء العقد ذاته، وهذه يختص القضاء الإداري بنظر المنازعات التي تثور بشأنها لا على أساس اختصاصه بنظر المنازعات الناشئة عن القرارات الإدارية النهائية وإنما باعتباره المحكمة ذات الولاية الكاملة بنظر المنازعات الناشئة عن العقود الإدارية (بالتطبيق للبند الحادي عشر من المادة العاشرة من القانون رقم 7 لسنة 1978 بشأن مجلس الدولة). (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 666 لسنة 24 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 14/4/1979 – مجموعة الخمسة عشر عاماً – صـ 178).

قرار الإدارة بفسخ العقد ليس قرار إداري:

فالقرار الصادر من جهة الإدارة بفسخ العقد، هو قرار متعلق بتنفيذ العقد، ولا يعتبر بذلك قراراً إدارياً. ومن ثم لا تدخل منازعة المتعاقد الآخر بشأنه في نطاق قضاء "الإلغاء". فقرار الفسخ هو إجراء تعاقدي لا يخضع للأحكام العامة الخاصة بإلغاء القرارات الإدارية قضائياً. وإنما يكون محلاً للطعن على أساس استدعاء ولاية "القضاء الكامل". (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 679 لسنة 46 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 7/8/2001).

الخصومة في دعوى الإلغاء هي خصومة عينية مناطها اختصام القرار الإداري في ذاته استهدافا لمراقبة مشروعيته ـ يخرج عن نطاق القرار الإداري الذي يكون محلا لدعوى الإلغاء كل ما يصدر عن الإدارة استنادا إلي إحكام العقود التي تبرمها ـ الإجراءات التي تتخذها الإدارة استنادا إلى العقود التي تبرمها تدخل المنازعات التي تتولد عنها في ولاية القضاء الكامل ـ أساس ذلك أنه لا يجوز الاستناد إلى مخالفة الإدارة لالتزاماتها التعاقدية كسبب من الأسباب التي تجيز طلب إلغاء ما اتخذته من إجراءات ـ دعوى الإلغاء هي جزاء لمخالفة المشروعية بينما الالتزامات المترتبة على العقود الإدارية هي التزامات شخصية ـ طلب وقف تنفيذ وإلغاء القرار الصادر بإنهاء التعاقد ومصادرة التأمين النهائي هو طلب يستند إلى أحكام العقد ـ أثر ذلك: إن المنازعة التي تثار بشأنه هي من المنازعات الحقوقية تدخل في ولاية القضاء الكامل وتخرج من نطاق ولاية الإلغاء مؤدى ذلك: عدم قبول طلب وقف التنفيذ وإلغاء القرار المشار إليه. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1645 لسنة 36 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 22/3/1994 مجموعة المكتب الفني – السنة 39 – صـ 1113).

القضاء الكامل:

والقاضي الإداري عند نظر الدعاوى الإدارية، يتمتع بسلطات واسعة تتفق مع طبيعة النزاع، فيقوم أولاً بتقدير المركز القانوني لرافع الدعوى وتحديد مداه، ثم يحدد بعد ذلك حقوق المدعي ويُلزم المدعى عليه بالرد أو التنفيذ، فالأمر لا يقتصر إذن على إلغاء القرار المطعون فيه إذا خالف مبدأ الشرعية كما هو الشأن في دعوى الإلغاء، بل يجاوز ذلك إلى تعديل القرار المطعون فيه أو إصلاحه أو إحلال آخر محله أو الحكم بتعويض مالي، ولذا فإن هذه الدعاوى تتشابه في هذا الجانب مع الدعاوى التي ترفع أمام القضاء العادي، وتحمل من أجل تسمية "القضاء الكامل". (المصدر: "القضاء الإداري" – للدكتور/ فؤاد العطار – دار النهضة العربية – صـ 694).

سلطة الإدارة في فسخ العقد:

تملك الإدارة حق فسخ العقد الإداري، سواء انطوى هذا العقد على نص يخولها هذا الحق أم خلا من النص على ذلك، ودون حاجة للجوء للقضاء، حيث أن هذا الحق من مظاهر "السلطة العامة"، حيث تملك الدولة حق استعماله بإرادتها المنفردة دون حاجة إلى اللجوء للقضاء. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1127 لسنة 15 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 28/1/1978).

عدم قبول الطعن بالإلغاء على قرار فسخ العقد الإداري:

ولا يكون للمتعاقد مع الإدارة الطعن بالإلغاء ضد قرارها بفسخ التعاقد معه، حيث أن مثل هذا القرار ليس من القرارات الإدارية المنفصلة عن العقد التي تخضع لدعاوى الإلغاء، وإنما هو إجراء متصل بالعقد تتخذه الإدارة بوصفها طرفاً في التعاقد، ومن ثم فإن المنازعة التي تثار بشأنه هي من المنازعات الحقوقية التي تكون محلاً للطعن على أساس استدعاء ولاية القضاء الكامل. ومن ثم تخرج عن ولاية الإلغاء. وتطبيقاً لذلك فقد قضي بعدم قبول طلب وقف تنفيذ وإلغاء قرار الفسخ بحسبانه لا يكتسب وصف القرار الإداري الذي يتعين وجوده كشرط لقبول دعوى الإلغاء. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 1654 لسنة 36 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 22/3/1994).

والمُنازعة حول صرف قيمة خطاب الضمان استناداً إلى شروط العقد الإداري تعتبر منازعة عقدية لا تنظرها المحكمة بمقتضى ولاية الإلغاء وإنما تنظرها وتفصل فيها بما لها من ولاية القضاء الكامل – بموجب تلك الولاية فإن محكمة القضاء الإداري تفصل فيما يطرح عليها من منازعات أصلية أو منازعات متفرعة عنها باعتبارها أنها المختصة وحدها بالمنازعات الخاصة العقود الإدارية دون أي جهة قضائية أخرى – هذا الاختصاص شامل مطلق تدخل في دائرته منازعات العقد الأصلية وما يتفرع عنها، يستوي في ذلك ما يتخذ منها صورة قرار إداري وما لا يتخذ هذه الصورة طالما توافرت في المنازعة حقيقة التعاقد الإداري – أثر ذلك: أن القضاء الإداري يفصل في الشق العاجل من المنازعة العقدية لا على اعتبار أنه من طلبات وقف التنفيذ المتفرعة عن طلبات الإلغاء بل على اعتبار أنه من الطلبات الفرعية المستعجلة التي تعرض على قاضي العقد لاتخاذ إجراءات وقتية أو تحفظية لا تحتمل التأخير وتدعو إليه الضرورة لدفع خطر أو نتائج يتعذر تداركها وذلك حماية للحق إلى أن يفصل في موضوعه – لا عبرة في هذا الصدد بوصف صاحب الشأن طلبه بأنه وقف تنفيذ إذ العبرة في وصف الطلب بحقيقته وجوهره حسبما يظهر من أوراق الدعوى وحسب التصوير القانوني الصحيح المستفاد من وقائعها. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 2003 لسنة 40 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 11/11/1997 مجموعة المكتب الفني – السنة 43 – الجزء الأول – القاعدة رقم 35 – صـ 289).

آثار الفسخ:

من المسلم به أنه يحق للمتعاقد مع الإدارة طلب التعويض منها إذا كان الفسخ الذي أوقعته الإدارة لا يرجع إلى خطأ جسيم ارتكبه، ومن ثم فإن الفقه يفرق بين حالتين بشأن تعويض المتعاقد مع الإدارة عند فسخ عقده، وهما:

1- الحالة الأولى: إذا كان الفسخ صادراً عن الإدارة المتعاقدة مباشرة إعمالاً لحقها في إنهاء العقد الإداري، تأسيساً على أنه لم يعد مفيداً للمرفق العام، في مثل هذه الحالة يلتزم المتعاقد بالخضوع لأوامر الإدارة إلا أن ذلك لا يحرمه بالطبع من الفائدة التي كان يأمل في الحصول عليها من تنفيذ عقده، مما يعطيه الحق في التعويض الكامل الذي يجبر ما لحقه من ضرر ويحقق له ما فاته من كسب.

2- الحالة الثانية: إذا كان الفسخ بناء على رغبة المتعاقد سواء كان أمام القاضي أو بالاتفاق الودي والتفاهم مع الإدارة المتعاقدة وذلك بهدف التخلص من الالتزامات التي تحمل بها والتي تفوق إمكانياته، فعلى الرغم من أن الفسخ بناء على طلبه إلا أنه جاء نتيجة تدخل الإدارة بتعديل التزاماته مما أرهق كاهله وعرقل تنفيذ العقد لذلك وجب تعويضه تعويضاُ كاملاً أيضاً.

وذلك كله على عكس الفسخ نتيجة الخطأ الجسيم من المتعاقد فإن ذلك لا يعطيه الحق في طلب التعويض أياً كان مقداره. (المصدر: "العقود الإدارية وعقد البوت " – للدكتور/ أحمد سلامة بدر – طبعة 2003 القاهرة – صـ 201 و 202).

التعويض عن فسخ الإدارة للعقد:

قد ترى الإدارة إنهاء العقد، إذا ما اقتضت ذلك مصلحة عامة، وتكون ملزمة في هذه الحالة بتعويض المقاول. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 3567 لسنة 44 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 15/5/2001).

فسلطة الإدارة التي تتمتع بها في فسخ العقد الإداري من جانبها وحدها من أبرز الخصائص التي تميز ا لعقد الإداري عن العقد المدني. فأحكام العقد المدني تقضي بأن العقد شريعة المتعاقدين فلا يجوز نقضه ولا تعديله إلا باتفاق الطرفين أو للأسباب التي يقررها القانون، بينما في العقود الإدارية يجوز للإدارة أن تفسخ العقد بإجراء صادر من جانبها وحدها إذا رأت أن مقتضيات المرفق العام تستدعي ذلك، كأن تقدر أن تنفيذ ا لعقد غير ضروري للمصلحة العامة أو أنه قد أصبح غير متفق مع حاجات المرفق العام. وحق الإدارة في الفسخ غير مقصور على حالة النص عليه في العقد، بل هو حق مقرر للإدارة حتى في حالة عدم وجود نص في العقد ودون صدور خطأ من جانب المتعاقد وهذه السلطة المخولة لجهة الإدارة تقوم على فكرة المرفق العام إذ ينبغي الوفاء بحاجاته وجعلها مسايرة للتطورات التي تستلزمها مقتضياتها، والإدارة دون سواها هي صاحبة الاختصاص في تنظيم المرفق العام، إلا أنه يقابل سلطة الإدارة في الفسخ، دون صدور خطأ من جانب المتعاقد معها، حقه في التعويض عما لحقه من أضرار بسبب هذا الفسخ طبقاً للمبادئ العامة في التعويض. (حكم محكمة القضاء الإداري في القضية رقم 863 لسنة 10 قضائية "قضاء إداري" – جلسة 16/6/1957).

وسلطة الإدارة في إنهاء العقد الإداري قبل انتهاء مدته، ودون موافقة المتعاقد معها أو خطئه، يقابلها حقاً لهذا المتعاقد في الحصول على تعويض يجبر الأضرار التي أوجدها هذا الإنهاء. (حكم المحكمة الإدارية العليا في الطعن رقم 4682 لسنة 35 قضائية "إدارية عليا" – جلسة 26/4/1994 – الموسوعة الإدارية الحديثة – الجزء 49 – صـ 270).

عناصر التعويض عن قيام الإدارة بفسخ العقد الإداري:

قد ينظم العقد ذاته مدى استحقاق هذا التعويض وعناصره في حالة الإنهاء الفردي له. وهنا يجب إعمال شروط العقد. ولكن إذا لم ينظم العقد أو القوانين أو اللوائح أوضاع منح التعويض عن الإنهاء، فيقوم القاضي بتقدير ما يستحقه المتعاقد من تعويض وفقاً للقواعد العامة. وفي جميع الأحوال يكون التعويض الذي يستحقه المتعاقد في هذه الحالة هو تعويض كامل أي يراعى في تقديره ما لحق المتعاقد من خسارة وما فاته من كسب. (المصدر: "الأسس العامة للعقود الإدارية" – للدكتور/ عبد العزيز عبد المُنعم خليفة – طبعة 2004 القاهرة – صـ 258 و 259).

ومن المبادئ العامة للتعويض عن إنهاء عقود المقاولات، ما نصت عليه الفقرة الأولى من المادة 688 من القانون المدني "الكويتي" (المُقابلة لنص المادة 663/1 مدني مصري) من أنه: "لرب العمل أن يُنهي المقاولة ويوقف تنفيذ العمل في أي وقت قبل تمامه، على أن يعوض المقاول عن جميع ما أنفقه من مصروفات وما أنجزه من أعمال وما كان يستطيع كسبه لو أنه أتم العمل".

فيشمل التعويض، وفقاً لنص المادة 688/1 مدني "كويتي"، العناصر الآتية:

1- المصروفات التي أنفقها المقاول في سبيل تنفيذ العمل: ويدخل في ذلك أثمان المواد التي اشتراها واستخدمها في العمل، وأجور العمال الذين اشتغلوا معه فيه، مع ملاحظة أن المقاول الذي يطالب بأثمان المواد التي اشتراها يلتزم بأن يسلم هذه المواد إلى رب العمل، إذ لا يجوز له أن يتقاضى ثمنها وفي نفس الوقت يحتفظ بها، ولكن المقاول لا يرغم على تسليم هذه المواد إلى رب العمل، فله أن يحتفظ بها، وفي هذه الحالة لا يكون له أن يتقاضى تعويضاً عنها.

2- قيمة الأعمال التي أنجزها المقاول فعلاً حتى الوقت الذي وصله فيه إعلان رب العمل بوقف تنفيذ المقاولة، وتقدر هذه القيمة على أساس نسبة ما تم من الأعمال إلى مجموع ما كان يلتزم به المقاول، فإذا كان المقاول أتم نصف العمل وكان الأجر المحدد للعمل كله ثلاثمائة جنيه، التزم رب العمل بأن يدفع له مائة وخمسون جنيهاً، ولا يدخل ضمن هذه القيمة ما يكون المقاول قد قام به من أعمال بعد علمه بإنهاء رب العمل للمقاولة، ما تكن هذه الأعمال ضرورية للمحافظة على ما تم من عمل، فإن كان العمل المعهود به إلى المقاول هو تغيير أو إصلاح شبكة الأسلاك الكهربائية الموجودة بمصنع معين، وبعد أن كشف المقاول عن هذه الأسلاك صدر إليه أمر رب العمل بالتوقف عنه، فعلى المقاول في هذه الحالة أن يعيد الحال إلى ما كانت عليه بتغطية هذه الأسلاك وله أن يطالب رب العمل بقيمة هذه التغطية، لأن قيامه بذلك ليس مجرد حق له، بل هو واجب عليه.

3- قيمة ما كان المقاول يستطيع كسبه لو أنه أتم العمل:

أ‌. فإذا كانت المقاولة مبرمة بأجر إجمالي: فإن كسب المقاول يتحدد بالفرق بين قيمة هذا الأجر وقيمة النفقات اللازمة لتنفيذ العمل، وتقدر هذه النفقات على أساس قيمتها عند إنهاء العقد. ولا يعتد بالتغيرات التي تطرأ بعد ذلك على أثمان المواد وأجور العمال، لأن حق المقاول في التعويض ينشأ من يوم إنهاء العقد، ولذلك فيجب ألا ينظر في تقدير قيمة هذا التعويض إلا إلى ذلك الوقت.

ب‌. أما إذا كانت المقاولة مبرمة على أساس مقايسة بسعر الوحدة: فإن كسب المقاول يتحدد بالفرق بين أجر كل وحدة من وحدات العمل وقيمة النفقات اللازمة لتنفيذه، وإذا كانت كمية الأعمال غير محددة في العقد، فإنه يمكن مع ذلك معرفة الحد الأدنى لهذه الأعمال، فيدخل الربح المتوقع من ورائها في التعويض.

(المصدر: "أحكام عقد المقاولة" – للمستشار/ فتحيه قره – طبعة 1987 الإسكندرية – صـ 270 و 271).

تنفيذ العقد كأحد طرق التعويض:

لما كان من المُقرر قانوناً أن: "تقدير التعويض متى قامت أسبابه ولم يكن في العقد أو القانون نص يوجب إتباع معايير معينة في تقديره هو من سلطة قاضى الموضوع بغير رقابة من محكمة النقض". (نقض مدني في الطعن رقم 601 لسنة 39 قضائية – جلسة 12/3/1975 مجموعة المكتب الفني – السنة 26 – صـ 568 – فقرة 2).

وتنص الفقرة الأولى من المادة 247 مدني كويتي على أن: "يحدد القاضي التعويض بالقدر الذي يراه جابراً للضرر وفق ما تقرره المادتان 230 و 231 وذلك مع مراعاة الظروف الشخصية للمضرور".

كما تنص المادة 246 مدني كويتي على أن:

1- يقدر القاضي التعويض بالنقد.

2- ويجوز للقاضي، تبعاً للظروف، وبناء على طلب المضرور أن يحكم بإعادة الحال إلى ما كانت عليه أو بأي أداء آخر على سبيل التعويض".

فقد يكون التعويض عينياً، هو خير أنواع التعويض، وأكثر ما يقع بالنسبة إلى الالتزامات العقدية، حيث يتيسر في كثير من الأحيان إجبار المدين على التنفيذ العيني. (المصدر: "مصادر الالتزام" – للدكتور/ عبد المُنعم فرج الصده – طبعة 1984 القاهرة – بند 481 – صـ 520 و 521).

وعليه، نرى (كرأي شخصي، بناء على ما تقدم) أنه ليس هناك ما يمنع المتعاقد الذي فسخت الإدارة تعاقدها معه، بالمخالفة للقانون، أن يطالب بتعويضه عن ذلك، وأن يتخذ التعويض المُطالب به شكل "إلزام الجهة الإدارية بتنفيذ تعاقدها معه" كتعويض عيني بإلزامها بأداء معين على سبيل التعويض.. وذلك كطلب أصلي، ثم يضيف طلب احتياطي (في حالة رفض الطلب الأصلي) بالمطالبة بتعويض مالي استناداً لنص المادة 688 مدني كويتي السالف بيانها.

هذا، والله أعلى وأعلم،،،